城市更新引擎模型（UREM）：中国城市旧区更新的分析性框架与解释性模型

　　一、摘要

　　近年来，随着中国的城市发展正在从增量扩张型阶段向存量更新型阶段转变，改革开放以来驱动城市高速发展的“土地财政”机制似乎正在失灵。由于严格的规划管制、巨大的基础设施欠账、高昂的转换成本，特别是各种利益主体之间的严重的协调失灵，以地生财、以房生财的“逻辑”已经不适用于老旧小区的更新了，老旧小区更新陷入了一种各种因素相互牵制、互为因果的“陷阱”。传统的“城市增长机器理论”和“城市政体理论”已经不能很好地解释中国城市更新的内在动因和实践机制。因此，探索城市老旧小区更新改造的利益逻辑和操作模式，以解释和指导我国城市存量发展实践，乃是当前中国城市与区域研究的重要理论和实践问题。在本文中，作者构造了一个称为“城市更新引擎模型”（UREM）的理论模式，尝试对存量发展时代的城市治理提供新的理论解释。在这个模型中，城市地方政府和“城市更新运营商”（简称URO）共同承担了城市更新引擎的作用，并带动社会资本与政府、企业、居民、社会团体、金融机构的积极参与。这种正反馈过程促进了社会资本的不断增长，增加了老旧小区改造的资金来源，降低了社区治理的成本，促进了社区经济的增长和社区的可持续发展。论文最后以北京自改革开放以来最早的住宅小区——劲松社区进行了实证研究，证实UREM为老旧小区更新改造问题提供了一个有效的解释性框架和实施模型。

　　二、论文核心内容

　　1、城市更新引擎模型（UREM）

　　2、城市更新的驱动因素及双引擎的关系

　　3、为什么UREM模型是可行的，可持续的

　　4、UREM北京劲松社区实证研究

　　三、城市更新引擎模型（UREM）

　　UREM引入了URO这一受到城市政府和社区居民委托、适度追求经济利润、承担相应社会责任的社会企业，形成由政府和URO组成的城市更新双引擎，进而通过政企互动合作、吸引多元主体参与等路径增加和整合社会资本，为城市更新提供源源不断的动力。

　　UREM的核心在于引入城市更新运营商URO，与地方政府共同构成城市更新的双重引擎。其中，地方政府为城市更新的决策者与监督者，主要角色是政策制定完善和维护公平利益；URO的主要任务包括：①以“服务型政府”的理念，市场为导向的方法提供高质量的服务。②实现开发商统一管理，减少行政成本。③与公众沟通，及时发现和解决问题。

　　四、UREM模型的理论贡献

　　论文从城市更新的逻辑——空间生产与社区建设，以及城市社区建设方法——社会资本的作用，两个角度系统地综述了现有文献，通过引入“社会企业”这一概念构建了UREM模型，将社会资本作为老旧小区可持续改造的持续动力。UREM模型将城市更新的逻辑从土地资本驱动的空间生产转变为社会资本驱动的社区建设，使参与式、综合性、可持续的城市更新成为可能。

　　1、驱动力：从土地资本到社会资本

　　在以增量扩张为基础的快速城市化进程中，房地产开发长期被视为中国城市化的重点，土地资本被视为城市化的动力，但这一逻辑难以应用于中国的老旧小区改造。解决老旧小区更新困境的关键在于能否找到一种可持续的驱动力。基于此判断，论文提出了UREM模型，认为城市更新的驱动力是社会资本而不是土地资本。社会企业通过改善社区的环境、设施和服务，强化社区的整体功能和关系网络、积累和提升社会资本，为社区更新提供持续动力。这种双重引擎模式跟传统的土地开发模式在改造前提、驱动力、核心要素、改造机制、改造途径等方面均有根本的区别（表1）。

　　表1:土地开发模式与更新引擎模型的比较

　　（2）整合与提升社会资本

　　双引擎拉动社会资本的增长表现在两个层面。首先，双引擎本身意味着政府和企业之间更紧密的互动合作，这种合作通过正式和非正式的规则建立社会网络来促进社会资本。其次，双引擎之间的相互作用可以形成一个可持续的向心力，从而吸引居民、社会组织、金融机构和其他参与者通过加强不同利益相关者之间的关系网络来增加老旧小区运营和治理的社会资本。

　　图1：UREM关系和网络的构建逻辑框架

　　（3）UREM的可持续性

　　基于社会资本驱动的城市更新是可持续的。表现在：一是拓展资金来源：基于居民的支持和信任，URO可以提供更多样化、以居民为导向和高质量的社区服务，通过合理定价收费获得投资回报。二是降低治理成本：通过专业化的服务外包、社会化的治理结构、模块化的服务划分、精细化的治理手段，提高社区治理效率，降低社区治理成本。

　　图2：提高效率和降低成本的机制

　　五、实证研究

　　劲松社区将和家生活科技集团（HOGO）引入并成为劲松社区改造的主体，负责公众舆论的收集、社区规划、建设、设施重建、空间更新、商业运营，和维护保养等工作。政府和HOGO的合作形成了双引擎，并推动了劲松社区社会资本的整合和提升。在双引擎的驱动下，政府和HOGO之间建立了合作伙伴关系并且创建了一个社区服务链和关系网络。社会资本的融合和增加聚集了居民，社会组织和金融机构共同参与社区治理，大大地减轻了HOGO和政府的行政和财政负担。老旧小区改造的管理成本的降低，社会资本的增加，以及来自物业管理和商业服务的收入，使其得以实现劲松社区更新的可持续发展。

　　六、结论与讨论

　　本研究为城市更新构建了一个城市更新的UREM模型，社会资本成为了该模型中的核心驱动因素。模型强调了URO的引入，着重双引擎的建立，并在劲松社区的实证研究中论证了由社会资本驱动的UREM是可持续的，具有一定的推广价值。当然，UREM也有其局限性。首先，该模式只适用于具有较好社会资本积累的区域。其次，UREM的可持续性部分依赖于URO收取的合理费用，因此该模式可能更适合大城市的住宅区，因为那里的居民收入较高、更愿意支付多样化的商业服务。作为我国正在实施的一项大规模老旧小区改造工程，有很多问题还需要从制度、体制、机制等方面进行探索和探讨。如在UREM中，URO的资格是什么？如何选择一个合格的社会企业成为URO？URO是否有财务和利润限制，以及URO的财政对公众透明吗？应该有更多的政策支持吗？这些是值得未来进一步讨论的问题。

　　文献来源：Tiyan Shen, Xinyi Yao , Fenghua Wen (2021). The Urban Regeneration Engine Model: An analytical framework and case study of the renewal of old communities, Land Use Policy 108(6), https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2021.105571.